„Politika proširenja ostaje ključna politika Evropske unije. Punopravno članstvo država Zapadnog Balkana važan je politički, bezbednosni i ekonomski interes Evropske unije. Održanje i ohrabrenje ove politike, neophodno je za kredibilitet EU, njen uspeh i uticaj u region“.
Ovim rečima је Evropska komisija još jednom izričito potvrdila da je budućnost Zapadnog Balkana u Evropskoj uniji, te da je punopravno članstvo ovih zemalja u obostranom interesu. Poruku sličnu ovoj, državama Zapadnog Balkana, Evropska unija je uputila na samitu u Solunu 2003. godine. Tada je na inicijativu Grčke, doneta deklaracija u kojoj je naglašeno „da su vrata Unije širom otvorena za zemlje Zapadnog Balkana“. Danas, sedamnaest godina nakon Solunskog samita, od šest zemalja na koje se ova deklaracija odnosila, jedino je Hrvatska uspela da se domogne punopravnog članstva.
Crna Gora i Srbija već godinama pregovaraju o pristupanju, Severna Makedonija i Albanija su tek nedavno dobile zeleno svetlo za otpočinjanje pristupnih pregovora, dok Bosna i Hercegovina još uvek nema ni status kandidata. Da nešto ne štima u politici proširenja Evropske unije, bilo je odavno svima jasno. Međutim, neophodnost da se nešto promeni, usledila je tek nakon francuskog veta na otvaranje pregovora sa Severnom Makedonijom i Albanijom u oktobru 2019. godine.
Narednog meseca, usledio je i predlog Francuske na koji način treba izmeniti postojeću metodologiju proširenja, a na njega se nadovezao i predlog drugih devet država članica. Kako bi promena metodologije bila stavljena pod institucionalni kišobran, Komisija je odlučila da napravi svoj, zvaničan predlog o izmeni pristupnih pregovora. Ako ovaj predlog bude usvojen, posle gotovo sedamnaest godina, doći će do reforme načina na koji se vode pristupni pregovori. Važno je odmah napomenuti da se nova metodologija neće automatski odnositi na Srbiju i Crnu Goru.
Naime, ovim državama je ostavljeno da same odluče da li će pristupne pregovore nastaviti da vode po starom sistemu (po kome ni Crna Gora, a pogotovo Srbija, nisu daleko odmakle), ili će prihvatiti prelazak na novu metodologiju. Kada budemo sagledali sve prednosti i mane najavljene reforme, pokušaću da dam sopstvenu ocenu svrsishodnosti prelaska na novu metodologiju.
U uvodnom delu svog predloga, Komisija navodi da je zadatak povratiti obostrano poverenje, kao i podići svest u regionu o mogućnostima koje pružaju bliža integracija i reforme. U vremenima globalnih izazova i podela, punopravno članstvo zemalja Zapadnog Balkana, prepoznaje se kao geostrateška investicija u stabilnu, jaku i ujedinjenu Evropu. Interesantno je da Komisija ističe da je potrebno rešiti se „malignog uticaja trećih zemalja“ u ovom regionu, propuštajući da navede na koje tačno države misli. Imajući u vidu tradicionalno prisustvo Rusije na ovom prostoru, kao i sve snažniji uticaj ekonomskog džina, Narodne Republike Kine, možemo zaključiti na koga se ova sintagma odnosi.
Glavni problem postojeće metodologije koji je Evropska komisija u ovom dokumentu targetirala, odnosi se na to da je proces pristupanja isuviše birokratizovan i da mu nedostaje političko vođstvo. Stoga, nova metodologija treba da uspostavi snažnije političko upravljanje ovim procesom i donese mu veći kredibilitet. Takođe, cilj je uneti i više dinamike u pristupne pregovore i čitav proces učiniti predvidljivijim.
Šta je novo u novoj metodologiji?
Prva ključna novina koju ova reforma donosi, odnosi se na grupisanje pregovaračkih poglavlja u šest tematskih klastera: osnove, unutrašnje tržište, konkurentnost i inkluzivni rast, zelena agenda i održiva povezanost, resursi, poljoprivreda i kohezija, spoljni odnosi. Naime, stara metodologija podrazumevala je 35 poglavlja, koje država kandidat može otvoriti i zatvoriti nezavisno od redosleda. Ta poglavlja i njihovi kriterijumi ostaju nepromenjeni i u novoj metodologiji, s tim što će se povezana poglavlja sada otvarati zajedno u okviru klastera, onda kada je država kandidat za sve njih spremna.
Tako, recimo, drugi klaster koji se odnosi na unutrašnje tržište EU, u sebi sadrži prva četiri poglavlja koja se odnose na slobodu kretanja robe, radnika, usluga i kapitala, poglavlje osam koje se odnosi na politiku konkurencije, itd. Pozitivna strana ovakvog pristupa je u tome što će države kandidati sada morati da istovremeno predaju pregovaračku poziciju za sva ova povezana poglavlja, i svoju pažnju usmere na čitav klaster. Iako će se i dalje zatvarati pojedinačna poglavlja, da bi država prešla u sledeći klaster, neophodno će biti da zatvori sva poglavlja iz prethodnog klastera. Tako da, kada na red dođu, recimo, poglavlja iz četvrog klastera koji se odnosi na zaštitu životne sredine, država će sve svoje kapacitete morati da usmeri na rešavanje ovog, i sa njima blisko povezanih pitanja energetike i transporta.
Važno je napomenuti da poglavlja 23 i 24, koja se odnose na pravosuđe i osnovna prava, kao i na pravdu, slobodu i bezbednost, ostaju ključna i u novoj metodologiji. Ona su sada deo prvog klastera, u kome su sadržane i druge osnovne vrednosti Evropske unije, poput stabilnih demokratskih institucija i funkcionalne, nekorumpirane javne uprave. Ova poglavlja će se otvarati prva i zatvarati poslednja, i u ovoj metodologiji će i dalje imati blokirajući potencijal.
Za razliku od francuskog rigoroznog predloga, koji je podrazumevao da se druga poglavlja ne mogu otvarati dok vladavina prava ne bude na zadovoljavajućem nivou, predlog Komisije imao je znatno više sluha za kontekst Zapadnog Balkana. Ovo ne znači da će se ovim državama gledati kroz prste kada su osnovni postulati Evropske unije u pitanju. Komisija zauzima realno stanovište, da pravna država nije nešto što se može izgraditi preko noći. Zato će se, kao i do sada, na vladavini prava insistirati tokom čitavog pristupnog procesa, i sve dok se pokazuje napredak u ovoj oblasti, to će predstavljati glavni zamajac za otvaranje drugih poglavlja.
Druga ključna novina odnosi se na mogućnost „delimične integracije“. Ovo podrazumeva da će država kandidat, u skladu sa svojim napretkom u pregovorima, moći postepeno da bude uključena i u neke javne politike Evropske unije, kao i njene programe. Značajna je i mogućnost sve većeg otvaranja tržišta EU za države kandidate, kao i uvećanje finansijskih sredstava koje bi Unija odvajala, a koja bi pratila njen napredak. Ovim se nastoji ojačati privreda države kandidata, kako bi bila u stanju da ispuni ekonomske kriterijume. Pretpostavka je da bi ovakvim pregovaračkim mehanizmima građani osetili benefite već od delimične integracije, i stoga još snažnije podržali punopravno članstvo svoje države u EU.
Politika Evropske unije prema ovom regionu se često cinično opisuje kao „politika štapa i šargarepe“ i definitivno je da ovim novinama EU nije odustala od takvog pristupa. Ona je možda uvećala ovu „šargarepu“, ali je zato i produžila svoj „štap“ u slučaju izostanka kooperativnosti država kandidata. Iako je i stara metodologija previđala određene sankcije, a stagnacija ili eventualno nazadovanje u poglavljima 23 i 24 otvaralo mogućnost da se pregovori prekinu, sada je to još eksplicitnije naglašeno.
U predlogu Komisije, navodi se da države članice mogu odlučiti da privremeno suspenduju pregovore u nekim oblastima, a u slučaju ozbiljnog i sistematskog nepoštovanja osnovnih načela EU, pregovori mogu biti u celini obustavljeni. Zatvorena poglavlja moguće je ponovo otvoriti ako se pokaže neophodnim preispitivanje određenih pitanja. Takođe, obim finansiranja iz fondova EU može biti umanjen (izuzev podrške civilnom društvu), a pomenute prednosti od delimične integracije zaustavljene ili ukinute.
Još jedna ključna novina, kojom se nastoji rešiti problem tehnokratskog vođenja pregovora jeste uvođenje snažnijeg političkog upravljanja ovim procesom. Ovo će se postići uvođenjem redovnih samita EU-Zapadni Balkan i intenziviranjem kontakata na ministarskom nivou. Predviđa se i pojačana uloga država članica u pregovorima, što kroz njihov monitoring na terenu, što kroz direktan doprinos godišnjim izveštajima o napretku. Godišnje pakete izveštaja će i dalje izrađivati Komisija, koja će nastojati da bude proaktivnija donoseći konkretne preporuke na koji način da se reforme ubrzaju ili koriguju.
Novina su predviđene međuvladine konferencije država kandidata na kojima bi o ovim izveštajima trebalo da se raspravlja. Ove međuvladine konferencije predstavljaće forum za politički dijalog o reformama, i od država kandidata se očekuje da obezbede predstavljanje na najvišem nivou. Ideja je da se ovakvim pristupom, politika proširenja vrati na dnevni red visoke politike.
Veće uključivanje država članica trebalo bi da donese dodatan kredibilitet ovom procesu. Komisija navodi da države članice i institucije EU, moraju da govore jedinstvenim glasom i šalju jasne signale podrške Zapadnom Balkanu, ali i da otvoreno govore o nedostacima kada se oni pojave. Od država članica se očekuje da i sopstvenoj javnosti predoče prednosti od integrisanja ovog regiona u Evropsku uniju. Pozitivna strana ovog aspekta je u tome što će se jasno videti koje članice su spremne da se politički angažuju za proširenje, a koje ga samo nominalno podržavaju. Ovim kao da je Evropska komisija predočila državama članicama, da ukoliko žele snažniju ulogu u politici proširenja, moraju da preuzmu i veću odgovornost za to.
U praksi, teško je poverovati da će države članice odustati od toga da politiku proširenja koriste za ostvarivanje sopstvenih nacionalnih interesa. Kao što je Slovenija blokirala Hrvatsku zbog spora oko Piranskog zaliva, za očekivati je da će i Hrvatska sada pokušati da iskoristi svoj položaj države članice da granične sporove sa Crnom Gorom i Srbijom reši u svoju korist. Ojačana uloga država članica, stoga, ne mora nužno da ubrza ovaj proces, a čak bi mogla da ima i neke neželjene efekte.
Da li Srbija treba da prihvati novu metodologiju?
Kao što je već pomenuto, Evropska unija je dala slobodu Srbiji da odluči, da li pregovore želi da nastavi po postojećoj metodologiji ili da prihvati reformisanu. Međutim, sudeći po izjavi komesera za susedstvo i pregovore o proširenju, Olivera Varheija, Komisija veruje da bi za Srbiju bilo bolje da pređe na novu metodologiju. Sličnog je mišljenja je i izvestilac Evropskog parlamenta za Zapadni Balkan, Vladimir Bilčik. Sa druge strane, ministarka za evrointegracije u Vladi Republike Srbije, Jadranka Joksimović, veruje u sposobnost Srbije da pregovara po bilo kojoj metodologiji i smatra da nova metodologija ne donosi ništa epohalno novo.
Da podsetimo, Srbija je pristupne pregovore otpočela 21. januara 2014. godine, a prva poglavlja su otvorena 14. decembra 2015. Od tada je Srbija otvorila osamnaest i zatvorila svega dva poglavlja. Radi se o poglavljima 25 i 26, koja se odnose na nauku i istraživanje, odnosno obrazovanje i kulturu, koja se zatvaraju istog dana kada se i otvaraju. Koliko Srbija stagnira u ovom procesu, najbolje je pokazala 2019. godina, u kojoj su otvorena samo dva poglavlja, što je najslabiji rezultat od početka pristupnih pregovora.
Ne treba se zavaravati da bi nov način vođenja pregovora mogao da donese neke velike promene. Kriterijumi ostaju isti, a politička volja je i dalje ključna ako Srbija zaista želi punopravno članstvo u EU. Ono što nova metodologija nudi, to su snažniji podsticaji za dobre rezultate, ali takođe i veće sankcije, ako ovi rezultati izostanu. Koristi koje bi Srbija mogla da ima od delimične integracije mogli bi da povrate poljuljano poverenje javnosti. Redovni samiti i međuvladine konferencije, doneli bi dodatnu dinamiku ovom procesu, a pregovore podigli na viši nivo.
Evropska komisija je ovim predlogom nedvosmisleno potvrdila da je integracija zemalja Zapadnog Balkana u geostrateškom interesu Evropske unije. Ako se u poslednje vreme sumnjalo u to da li su ove države dobrodošle u EU, ovim su te sumnje otklonjene. Međutim, utisak je da je Evropska komisija preveliki akcenat stavila na interese Unije, smatrajući da je želja za članstvom u EU nešto što se u ovom regionu podrazumeva.
Punopravno članstvo država Zapadnog Balkana je u ovom dokumentu nekoliko puta naglašeno kao prioritet i nešto što nema alternativu. Da li će ovakav stav Evropske komisije naići na odobravanje i država članica, ostaje da se vidi. Vreme će pokazati da li je Komisija uspela u svojoj nameri da ubrza integraciju Zapadnog Balkana i ovom procesu povratiti poljuljani kredibilitet.
Autor: Sava Mitrović, član Centra za međunarodnu javnu politiku
Naslovna fotografija: Predsedništvo Srbije/Dimitrije Goll
