Dve decenije nakon potpisivanja i implementacije Dejtonskog mirovnog sporazuma za Bosnu i Hercegovinu (1995) očigledno je da ova država, inače ustrojena u skladu sa aneksom IV navedenog dokumenta (Ustav Bosne i Hercegovine), veoma otežano funkcioniše. Dubine unutrašnjih nesporazuma i podela unutar i između, pre svega, triju etnonacionalnih političkih elita, danas umnogome podsećaju na period neposredno pre izbijanja oružanih sukoba u BiH (1992).
Važno je napomenuti da se ovde ne utvrđuje model koji bi bio najbolji (ili najefikasniji) za BiH, već formula koja će zadovoljiti sva tri konstitutivna naroda. Međutim, s obzirom na gore navedeno, čini se da takva „formula“ ne postoji.
Kako bi se shvatilo primarno polazište ove teze potrebno je prvenstveno utvrditi poziciju BiH danas i obrazložiti zašto ona kao takva nije održiva. Nakon osvrta na situaciju danas, neophodno je utvrditi racionalne predloge o reformi BiH, ukazati na njihove prednosti i mane te zaključiti rad sa kratkim pregledom najvažnijih tačaka.
Bosna i Hercegovina danas
Bosna i Hercegovina je demokratska, složena federacija koja se sastoji od dva entiteta (Republika Srpska i Federacija BiH) i jednog distrikta (Brčko distrikt). Ona je stvorena na ovaj način da bi se zaštitili pre svega interesi kolektiva (nacija) a ne pojedinaca kao građana. Bez obzira na upitnost ove odluke međunarodne zajednice, BiH je svakako potrebna zaštita tri konstitutivna naroda jer je diskriminacija i dalje vidljiva u oba entiteta (primer „bošnjačkog jezika“ u Republici Srpskoj ili primer nemogućnosti povratka nasilno raseljenih Srba u Federaciju BiH). Međutim, ta zaštita koja se pruža kolektivu je jedan od izvora neefikasnosti i nedemokratičnosti same države.
Neodrživost statusa quo je vidljiva iz samog ustrojstva jednog od entiteta BiH. Izjava bivše izvestiteljke Evropske unije za BiH Doris Pak da treba ukinuti kantone podelila je političare u Federaciji BiH. Federacija BiH se sastoji od 10 kantona koji uživaju visok stepen autonomije i koji imaju isključivu nadležnost u unutrašnjim poslovima, obrazovanju, korišćenju prirodnih resursa, prostornoj i stambenoj politici, kulturi itd. Svaki od ovih kantona ima svoje zasebne institucije i nadležnosti (gore navedene) koje su obično različite u svakom od njih.
Ovakvo ustrojstvo je prilično neefikasno u praksi. Kako poslanik Socijaldemokratske partije BiH u Parlamentu Federacije Damir Mašić kaže: „Navest ću samo primjere oblasti zdravstva, policije i obrazovanja, koje su uglavnom kantonalne nadležnosti, gdje svaki kanton propisuje svoje zakone. Ljudi koji rade identičan posao potpuno su različito tretirani. Osoba koja radi kao policajac u Posavskom kantonu ima duplo manju platu nego njegov kolega u Srednjobosanskom, Sarajevskom ili Tuzlanskom kantonu. Ako ima pameti, mi ćemo što prije krenuti u redefiniranje unutrašnje strukture Bosne i Hercegovine, pogotovo one u Federaciji“.
Međutim, problem sa reformom jeste u tome što ona ne odgovara nijednom konstitutivnom narodu BiH. Čak i ukoliko bi neka predložena reforma odgovarala „građanima“ tj. individuama, narod u BiH je i dalje prilično konzervativan i vezan za naciju i religiju.
Kako bih bliže objasnio gore navedeni argument, u nastavku ću obrazložiti tri najracionalnija i najpopularnija predloga za reformu BiH te ću utvrditi prednosti, mane, posledice i stav velikih sila o svakom predlogu.
Racionalnost se utvrđuje na osnovu dva parametra:
- Ekonomska i politička efikasnost predloženog ekonomskog sistema
- Ostvarivost predloga
Ekonomska i politička efikasnost se utvrđuju na osnovu ekonomskih i političkih „kočnica“. Upravo te kočnice i jesu jedan od razloga zbog kojih je današnja BiH neodrživa. Jedna od političkih kočnica jeste ona međunarodna zvana „zaštitnik liberalne demokratije“ – Visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini. Kako prof. dr Dejan Jović objašnjava, postoji problem sa legitimnošću Dejtonskog sporazuma jer ga „Bosanci i Hercegovci“ nisu prihvatili tj. nisu odlučivali o njemu. Visoki predstavnik u BiH je institucija osnovana kako bi se „osigurali trajni mir i stabilnost u BiH“. Na osnovu tih ovlašćenja su se smenjivali najveći zvaničnici – od članova državnog Predsedništva, preko predsednika skupštine do ministara i zvaničnika na svim nivoima vlasti. Na osnovu tzv. „bonskih ovlašćenja“ uvedenih 1997. godine, Visoki predstavnici su u periodu od 1997. do 2012. godine nametnuli 899 odluka. Iz ovog jednostavnog primera možemo videti suštinu političke neodrživosti BiH. Na sve ovo možemo dodati i veto igrače (u slučaju BiH konstitutivne narode). Što je više veto igrača u situaciji pogađanja, to je teže promeniti javne politike ili institucije.
Ostvarivost predloga se jednostavno može definisati sledećim pitanjem – Koliko je moguće da će se predložena reforma desiti? Kao i svaka ostvarivost i pogled u budućnost i ova je, usled nedostatka i nepoznavanja pouzdane metodologije, utvrđena slobodnom procenom autora. Tako, na primer ne analiziramo mogućnost nasilne secesije i vojnih sukoba (bilo kog entiteta) jer usled prisustva NATO-a i međunarodne zajednice (kao i spuštenih tenzija nakon 23 godine od sukoba) oružani sukob izgleda nezamisliv. Dodatno, ostvarivost se meri i podrškom koju velike sile daju određenom predlogu.
Pod „velikim silama“ podrazumevam stalne članice Saveta bezbednosti UN-a utvrđene Glavom V i članom 23 Povelje UN-a. Primarno, to su SAD, NR Kina i Ruska Federacija. Francusku i Ujedinjeno Kraljevstvo posmatram kao sekundarne sile, što u datom trenutku i jesu. Nakon što smo obrazložili parametre zbog kojih je status quo neodrživ, vreme je da obrazložimo tri najracionalnija scenarija za budućnost Bosne i Hercegovine.
Unitarna Bosna i Hercegovina
Kao scenario koji najviše priželjkuju Bošnjaci, unitarna BiH bi podrazumevala jednostavan unitarni politički sistem u kojem ne bi postojali današnji entiteti niti federalne jedinice kao takve. Dakle, postojala bi jedna vlada, jedan parlament i jedan predsednik. Prednosti unitarne BiH su pre svega u efikasnosti, kako političkoj tako i ekonomskoj. Ovakva BiH bi bila sistem sa najmanjim brojem gore navedenih kočnica. Prosečan građanin BiH bi prilikom ostvarivanja svojih prava morao da misli samo na jednu hijerarhiju – politički sistem BiH.
Međutim, mane ovakvog predloga su brojne. Najznačajnija mana je gubitak kolektivne zaštite koju su nacije kao takve uživale. Kao što smo videli u gore navedenim primerima diskriminacije pojedinaca na osnovu njegove etničke ili religijske pripadnosti, ona je i dalje nužna.
Ostvarivost unitarne BiH je prilično upitna. Na ovom mestu se našla isključivo zbog visoke ekonomske i političke efikasnosti. Svakako da bi SAD pristala na unitarnu BiH jer bi time dobila „ceo paket“, a taj paket podrazumeva jednu državu koju više ne koče konstitutivni narodi. Sa druge strane NR Kina i Ruska Federacija se protive ovakvom predlogu, upravo iz razloga zbog kojeg ga SAD podržavaju. Unitarizacijom BiH, NR Kina i Ruska Federacija bi izgubile svoj „deo kolača“ koji su dobijale pre svega srpskim učešćem u institucijama BiH. Bez obzira na to, SAD su i dalje najjača sila sveta i njeno lobiranje i dalje stavlja ovaj scenario kao jedan od racionalnijih, ali isključivo zbog efikasnosti institucija takve države.
Dakle, unitarna BiH je odlična u efikasnosti i zaštiti individue, međutim zanemaruje značaj kolektivne zaštite konstitutivnih naroda. BiH nisu Sjedinjene Američke Države (u kojima ipak postoji veliki problem sa zaštitom npr. rasnih kolektiviteta), dok je njeno društvo i dalje prilično konzervativno sa visokim stepenom diskriminacije na religijskoj i etničkoj osnovi zbog čega je nužno da se ti kolektiviteti zaštite. Iako bi ovaj predlog podržali Bošnjaci, Hrvati i Srbi na ovaj predlog nikada ne bi pristali. Razlog je prilično jasan, i jedni i drugi bi izgubili sve prednosti koje su kao pripadnici konstitutivnog naroda imali. Bosna i Hercegovina još uvek nije spremna za građansku državu.
Mirno razilaženje i podela BiH
Ovakav scenario podrazumeva ukidanje postojeće države i stvaranje tri potpuno nove zasebne države: Herceg-Bosnu, Republiku Srpsku i Republiku Bosnu i Hercegovinu. Sa stanovišta ostvarivosti, ovaj scenario ne treba potcenjivati. Prvenstveno zbog toga što o svim važnim pitanjima (a pogotovo o pitanju BiH koja je i dalje pod neformalnom upravom međunarodne zajednice) odlučuju velike sile. Ukoliko velike sile utvrde da imaju veći interes od rasparčane BiH, ona će se raspasti bez obzira na volju naroda.
Iako formalno ne postoji kao „treći entitet“ Herceg-Bosna je i dalje u opticaju. Zapravo, kako prof. dr Dragan Đukanović smatra tzv. „Hrvatska Republika Herceg–Bosna“, koja je zahvaljujući navedenom aranžmanu Federacije BiH formalno bila ukinuta, je dugo posle 1994. godine ostala u životu u brojnim sferama, a pojedini njeni „ostaci“ su i dalje uočljivi u mestima koja dominantno nastanjuju Hrvati (npr. Elektroprivreda Hrvatske zajednice Herceg–Bosne, Hrvatske pošte).
Najveća prednost ovakvog raspleta leži u rešavanju „večitog nacionalnog pitanja“ Srba i Hrvata u BiH. I jedni i drugi bi verovatno težili ujedinjenju svojim maticama nakon nezavisnosti. Druga prednost se ogleda u tome što bi i Bošnjaci na veoma paradoksalan način dobili svoju stalno priželjkivanu unitarnu državu budući da više ne bi postojali federalni elementi koji bi Bošnjake sprečavali da u svojoj novoj nacionalnoj državi rade šta žele.
Mane ovog predloga su brojne. Jedna od njih jeste rizik od oružanog sukoba. Iako je on prilično minimalan, istorija nas je naučila da je uzimanje mira „zdravo za gotovo“ bilo uvek pogubno. Drugi problem jesu granice. Ne samo što je nemoguće povući jasne etničke granice u BiH, već bi se najveći problem pojavio kod bošnjačkih etničkih granica. O rešenju (koridor i demilitarizovana zona?) se može raspravljati ali je jasno da su ovde Bošnjaci u najvećem gubitku. Granica Republike Srpske je takve prirode da bi je bilo nemoguće braniti (iako je politički sasvim moguća i opravdana – pogledajmo samo granicu Republike Hrvatske koja je slična granicama Republike Srpske).
Pozicija velikih sila je ovde ključna jer nijednoj to ne odgovara. Ovim raspletom sve tri gube svoje „veto igrače“. Zašto bi Ruska Federacija prepustila luku Neum NATO savezu?
Bez obzira na prednosti i mane ovakvog predloga on svakako neće zadovoljiti sve strane. Paradoksalno, filozofski bi ih formalno zadovoljio: Srbi i Hrvati bi dobili svoju nezavisnost, a Bošnjaci svoju unitarnu državu. Međutim, politika nije filozofija. Ili makar ne samo filozofija.
Federacija sa tri federalne jedinice
Ovim raspletom BiH ostaje federacija ali sastavljena od tri federalne jedinice (Republika Srpska, Herceg-Bosna i Bošnjačka federalna jedinica). Na prostom primeru zakonodavne grane vlasti se može prikazati funkcionisanje takvog sistema. Federalni parlament bi se sastojao od gornjeg i donjeg doma gde bi donji dom predstavljao građane, a gornji dom federalne jedinice (neformalno konstitutivne narode). Svaka federalna jedinica bi imala svoje nadležnosti u određenim oblastima i svoj parlament/skupštinu/sabor.
Prednosti ovakvog sistema bile bi poboljšana ekonomska i politička efikasnost (manje veto igrača i manje kočnica), usaglašavanje zaštite individue i kolektiva, velika reforma društva ali uz očuvanje države Bosne i Hercegovine.
Najvažnija prednost jeste u tome što je ovaj sistem najbliži preferencijama sva tri konstitutivna naroda. Veća autonomija za Srbe i Hrvate i očuvanje BiH uz veću efikasnost za Bošnjake izgleda kao dobitna kombinacija. Problem predstavljaju političke elite i međunarodna zajednica kojima je u interesu da BiH ostane nefunkcionalna država. Nijedna partija ne bi glasala za smanjenje javnih funkcija i institucija jer bi time izgubila kadrovsku disciplinu. Samim tim, ovakva reforma, iako je za BiH najbolja, je prilično neostvariva osim ukoliko se ne nametne sa strane (od strane EU/UN).
Pozicija velikih sila je ovde prilično upitna. Zaseban muslimanski entitet dovodi do negodovanja i kod SAD i kod EU. Dok SAD brane sadašnju BiH načelom multikulturalizma i interkulturalizma (idealistički argument) i strahom da bi zasebna muslimanska država mogla postati mostobran za džihadski terorizam (realistički argument) Evropljani strahuju da bi takav potez bio obeshrabrujući za integraciju brojnih muslimanskih manjina u nemačko, francusko, britansko ili holandsko društvo. Nijedna sila ne želi da u potpunosti izgubi svoje „veto igrače“. Međutim, velike sile bi se morale odreći jednog dela uticaja kako bi obezbedile stabilnu BiH i kako bi umanjile mogućnost sukoba u budućnosti koji bi im išao na štetu. Bilo kako bilo, ovakav sistem ne zadovoljava političke elite koje odlučuju u ime konstitutivnih naroda. Samim tim, ni ovaj predlog ne zadovoljava sve tri strane.
Zaključak
Iako sa politikoloških i ekonomskih aspekata postoji idealan sistem za BiH, sistem koji bi zadovoljio sva tri naroda ne postoji. Nažalost, čini se da velike sile (od čijih interesa zavisi većina stvari) nisu spremne na reformu i da im status quo odgovara.
S obzirom na to da se efikasnost, kolektivni interesi i želja velikih sila ne mogu spojiti, Bosna i Hercegovina je osuđena na populizam, demagogiju i nefunkcionalnost institucija koje svima u prilog idu samo ne građanima.
Skriveni četvrti scenario jeste nametanje „funkcionalnog“ sistema od strane međunarodne zajednice. Iste one međunarodne zajednice koja je ovakav nefunkcionalan sistem i nametnula građanima 1995. godine. Iz priloženog možemo videti da se hvatamo u „začarani krug“ iz kojeg je nemoguće izaći. Upravo taj začarani krug i jeste tamnica naroda.
Autor teksta: Marko Golubović, koordinator za međunarodnu saradnju.
